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确保法律法规等的执行力

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1996年《规定》第三条中规定流动人员的人事档案管理接受同级政府人事行政部门的监督和指导。2014年《通知》第一条规定流动人员的人事档案主管部门是2008年改组成立的政府人力资源和社会保障部门。但人力资源和社会保障部的13个主要职责中没有和档案工作直接相关的内容。省级和市级的人力资源和社会保障部门行政权力清单中,有部分内容与职业中介机构相关,而各级人力资源和社会保障部门下属的公共就业和人才服务机构属于职业中介机构。如吉林省人力资源和社会保障厅的行政权力清单中有“设立省级职业中介机构(人才中介服务机构)审批”的行政许可权,“对未经许可和登记,擅自从事职业中介活动的行政处罚”、“对劳动者依法解除或者终止劳动合同,用人单位扣押劳动者档案或者其他物品的行政处罚”的行政处罚权等;杭州市人力资源与社会保障局的行政权力清单中有“设立人才中介服务机构审批”的行政许可权,对“未经许可和登记,擅自从事职业中介活动或未经批准擅自设立职业介绍机构的处罚”、“人才中介服务机构擅自扩大许可业务范围、不依法接受检查或提供虚假材料,不按规定办理许可证变更等手续的处罚”、“人才中介服务机构超出许可业务范围接受代理业务的处罚”等的行政处罚权等。中央、省级、地方三级人力资源和社会保障部门职责与行政权力清单中均无直接与流动人员人事档案管理相关的内容,在实际工作中,也没有对流动人员人事档案管理工作给予足够的重视,没有有效解决现有档案内容及管理制度不能满足现实需求的矛盾。

根据2014年《通知》及《规定》,未就业的高校毕业生及中专毕业生的人事档案,国家机关、国有企事业单位、人民团体中辞职、退职、被开除公职等情况的干部及公务员的人事档案,属于流动人员人事档案。高校及中专院校、国家机关、国有企事业单位、人民团体应做好学生档案或干部档案的收集、保管和转递工作,但部分管理主体的档案管理不规范、转递档案不及时,导致档案真实性和有效性不足。

2.档案行政管理部门。

一、职责分工视角下的流动人员人事档案管理主体现状

依照现有法律法规,从流动人员人事档案的监督制度部门、主管部门、形成单位、管理单位等角度来看,流动人员人事档案管理主体现状如下:

管理主体种类多、数量庞大、职责混乱严重影响了流动人员人事档案的管理质量,因此必须明确流动人员人事档案管理主体的角色定位及职责。

高校及中专院校、国家机关、国有企事业单位、人民团体是流动人员人事档案的形成、保管和转递部门。高校及中专院校应明确学生档案的管理部门,面对就业、深造的需求,不断丰富学生档案内容;保证毕业生档案真实、完整、规范;建立规范的毕业生档案转递制度并妥善实施;提高学生的档案意识,从根源上减少“人档分离”的现象。国家机关、国有企事业单位及人民团体应根据1991年《干部档案工作条例》、2009年《公务员辞去公职规定(试行)》、2011年《新录用公务员试用期管理办法(试行)》等相关规定,做好流动人员的人事档案保管和转递工作。

作者:魏斌 王璐 单位:郑州大学信息管理学院

5.高校及中专院校、国家机关、国有企事业单位、人民团体。

3.公共就业和人才服务机构以及经相关授权的单位。

1.党委组织部门、政府人力资源和社会保障部门。

二、明确参与流动人员人事档案管理主体及其职责分工

公共就业和人才服务机构以及经人力资源和社会保障部门授权的单位是流动人员人事档案的管理机构。公共就业和人才服务机构应在党委组织部门、政府人事行政部门和档案行政管理部门的统筹安排下,做好流动人员人事档案的具体管理工作。设立专门的档案管理部门,配备专职档案管理人员,提高管理人员的专业素养,形成科学有效的绩效评价体系;与其他流动人员人事档案管理主体协同合作,共同做好流动人员人事档案的管理工作;细化管理分工,规范管理流程,实现管理服务标准化。实践中存在的其他流动人员人事档案管理机构,应充分做好准备,获得人力资源和社会保障部门和档案行政管理部门的授权,取得流动人员人事档案管理权,按照流动人员人事档案管理法规和制度进行规范管理。2007年北京市发布的《中共北京市委组织部、北京市人事局关于进一步加强流动人员人事档案管理工作的通知》中,就提出市人事局要分批公布该市具有流动人员人事档案管理资质的人才服务机构名录。北京市委组织部、市人事局对流动人员人事档案管理情况进行检查,对违反流动人员人事档案管理有关规定和本通知要求的单位和直接责任人,给予批评教育或党纪、政纪处分,触犯法律的要依法追究责任。在此基础上,档案行政管理部门也应参与此类检查,形成党委组织部门监督指导、人力资源和社会保障部门及档案行政管理部门主管的合理分工。

1996年《规定》中第四条规定流动人员的人事档案管理机构是县以上的(含县)党委组织部门和政府人事行政部门所属的人才流动服务机构,其他任何单位和个人不可擅自管理流动人员的人事档案。[1]442014年《通知》第一条规定:“流动人员人事档案具体由县级以上(含县级)公共就业和人才服务机构以及经人力资源和社会保障部门授权的单位管理,其他单位未经授权不得管理流动人员人事档案。”流动人员人事档案管理机构中增加了人力资源和社会保障部门授权的单位,使管理主体得以扩展并获得多元化发展空间。各级公共就业和人才服务机构服务于开发、配置各行各业的人才资源,受人事行政主管部门委托,开展人事代理、流动人员人事档案管理、集体户籍挂靠等相关服务工作。虽然部分中央法规对这类机构的流动人员人事档案管理职责和管理内容进行了简要的规定,但在实施时仍存在许多问题,如与用人单位的合作不足,导致档案收集不全,难以及时更新;与流动人员缺乏沟通,导致“人档分离”、“死档”现象严重。据大河网2015年3月份报道,河南省人才交流中心和郑州市人才交流中心的“死档”已达10余万份。这会在评职称、转正定级、考公务员时给流动人员带来不少麻烦。除了相关法规中规定的管理机构外,流动人员人事档案实践中还存在不符合规定的其他管理主体。如教育部下属的留学服务中心在1997年成立了“留学人员档案室”,北京市留学人员服务中心1999年成立北京市留学人员档案库,管理出国留学人员人事档案;2009年《重庆市死亡流动人员人事档案管理试行办法》在描述死亡流动人员人事档案原管理机构时,使用了“各级人民政府人才交流服务机构、街道办事处或原人事档案管理单位”的描述,而根据1996年《规定》,街道办事处或原人事档案管理单位并无流动人员人事档案管理权。除此之外,部分第三方劳动力市场、失业管理机构、毕业生就业服务机构等也提供流动人员人事档案管理服务。这说明实践中存在大量《规定》之外的管理机构,这些机构的人事档案管理不受党委组织部门、政府人力资源和社会保障部门、档案行政管理部门的监督指导,档案管理水平参差不齐,部分档案管理质量无法得到保障。

4.公共就业和人才服务机构以及经人力资源和社会保障部门授权的单位。

4.高校及中专院校、国家机关、国有企事业单位、人民团体。

2.政府人力资源和社会保障部门(原政府人事行政部门)。

国家档案行政管理部门主管着全国档案事业,也应该是流动人员人事档案的主管部门。在流动人员人事档案管理过程中,首先要明确档案行政管理部门的主管地位,如公共就业和人才服务机构以外的其他机构申请从事流动人员人事档案管理时,应由人力资源和社会保障部门和档案行政管理部门共同授权。其次,档案行政管理部门要与党委组织部门和人力资源和社会保障部门配合,有效发挥其管理作用。除参与相关法规的制定外,还要对实施情况进行监督检查,依法查处档案违法行为。

1.党委组织部门。

根据2014年的《通知》,党委组织部门是流动人员人事档案管理的监督指导部门,政府人力资源和社会保障部门是主管部门。各级人力资源和社会保障部门应依照法律法规科学管理档案,并接受同级党委组织部门的监督。应明确职责,做好职责划分,与档案行政管理部门一同完善流动人员档案管理法规,建立“集中统一,分级管理”的科学管理模式,妥善应对流动人员人事档案内容急需丰富和多元化、管理设施和人员不足等问题;建立流动人员人事档案管理考核制度,定期对流动人员人事档案管理进行检查,确保法律法规等的执行力,对违法违规现象加以惩处。

对于流动人口而言,人事档案不仅是工作、生活中不可缺少的凭证,更是维护自己合法权益的必要工具。但目前管理主体的复杂性给流动人员人事档案管理带来了诸多问题。提高流动人员人事档案的管理水平,必须对管理主体及其职责进行梳理,解决好职责分工的问题。我国中央法规中有6部与流动人员人事档案管理主体及其职责相关,包括1996年修订的《中华人民共和国档案法》(以下简称《档案法》),1999年修订的《中华人民共和国档案法实施办法》(以下简称《实施办法》),1996年12月2日颁布实施的《流动人员人事档案管理暂行规定》(以下简称《规定》),2014年12月10日中共中央组织部等五部门发布的《中共中央组织部人力资源和社会保障部等五部门关于进一步加强流动人员人事档案管理服务工作的通知》(以下简称《通知》),2009年7月24日颁布实施的《公务员辞去公职规定(试行)》,2014年6月12日发布的《中共中央组织部关于进一步从严管理干部档案的通知》等。与此同时,流动人员人事档案的地方立法也取得了一定成果,如北京、安徽、重庆、广州等地先后出台了相关管理办法和服务规范。

3.档案行政管理部门。

《档案法》中明确了档案工作“统一领导,分级管理”的原则,全国档案事业由国家档案行政管理部门主管,因此流动人员人事档案管理也属于档案行政管理部门的职责范围。1991年国家档案局发布的《国家档案局关于中央、国家机关档案机构主要职责范围与业务管理权限的意见》明确说明:“中央、国家机关的档案机构,在国家档案行政管理部门统筹规划,组织协调,统一制度,监督和指导下,可根据本系统、本行业、本专业的管理体制和档案管理的特殊要求,对本系统、本行业、本专业的档案工作进行必要的监督和指导工作。”“中央、国家机关档案机构对本系统、本行业、本专业的档案工作进行监督指导时,应注意与各级人民政府的档案行政管理部门配合,协调一致。”1990年颁布、1999年修订的《实施办法》中第七条和第八条分别对国家档案局和县级以上地方各级人民政府档案行政管理部门的职责进行明确规定,其中包括研究制定法律法规和方针政策、制定发展档案事业的综合规划和专项计划、对法律法规及方针政策的实施情况进行监督、组织档案理论与科学技术研究、档案宣传与档案教育、档案工作人员培训等工作。但1996年《规定》由中共中央组织部和人事部颁布,并没有档案行政管理部门的参与,《规定》在表述流动人员人事档案的管理主体时也未将其列入;2014年虽然国家档案局是联合发布《通知》的五部门之一,但该《通知》在表述流动人员人事档案管理主体时,仍没有提到档案行政管理部门,可见其流动人员人事档案主管部门的地位仍需进一步确立。正是由于缺乏档案行政管理部门的参与,流动人员人事档案管理法规缺少档案管理的专业视角。这一现象在部分地方的立法中得到了改善,如2009年中共重庆市委组织部、重庆市档案局和重庆市人力资源和社会保障局共同制定和颁布实施的《重庆市死亡流动人员人事档案管理试行办法》对死亡后流动人员人事档案的管理主体和职责进行了较为详细的规定,填补了中央法规对死亡流动人员人事档案管理规定的空白。

党委组织部门对于流动人员人事档案管理有监督和指导职责,主要表现在两个方面:第一,党委组织部门参与流动人员人事档案法规的制定,如1996年的《规定》和2014年的《通知》。第二,法规中有明确规定。1996年的《规定》第三条明确说明流动人员的人事档案工作接受同级党委组织部门、政府人事行政部门的监督和指导;2014年的《通知》第一条中规定流动人员的人事档案管理要“接受同级党委组织部门的监督和指导”。